חלופת שקד (תיקון 136)
המעבר מתמ"א 38 למדיניות מקומית – המשמעותיות והסיבות למעבר
תמ"א 38, תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, נכנסה לתוקף ב- 2005 כפתרון יעיל למימון חיזוק מבנים ישנים באמצעות זכויות בנייה ליזמים. עם זאת, התוכנית יצרה עם השנים כשלים חמורים בשטח, כגון עומס בלתי נסבל על התשתיות והמרחב הציבורי (בשל העדר דרישה לשטחי ציבור), וכן חוסר כדאיות כלכלית ברוב ערי הפריפריה. כתוצאה מכך, הוחלט על פקיעת תוקפה של התמ"א באוקטובר 2023.
"חלופת שקד" (תיקון 136 לחוק התכנון והבנייה) נולדה כתחליף הכרחי, שמטרתו המרכזית היא להעביר את סמכויות התכנון מהמדינה אל הרשויות המקומיות.
התיקון מאפשר לכל עיר לגבש מדיניות התחדשות מותאמת אישית, תוך שהוא נותן להן כלים כלכליים חשובים כמו הטלת היטל השבחה והרחבת זכויות הבנייה (עד 400% ובפריפריה עד 550%), ומחייב הקצאה של שטחים לצרכי ציבור, ובכך מנסה לרפא את הפגמים העיקריים של קודמתה.
תמ"א 38 ההצלחות והכשלים
תוכנית המתאר הארצית 38 נולדה ב- 2005 במטרה לחזק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה על ידי מתן תמריצים כלכליים ליזמים. היא פעלה על בסיס מודל של "שוק חופשי" תכנוני, שנתן זכויות בנייה אחידות לכל דורש, ללא צורך באישור תוכנית בניין עיר מפורטת (תב"ע).
תמ"א 38 הצליחה להניע אלפי פרויקטים של חיזוק מבנים בבניינים ישנים ברחבי הארץ באמצעות מודל כלכלי ייחודי, ללא תקצוב ממשלתי ישיר. אך עם השנים התגלו שני כשלים קריטיים שהביאו להחלטה על פקיעתה באוקטובר 2023:
- קריסה תשתיתית וציבורית – התמ"א אישרה ציפוף אדיר (אלפי יחידות דיור חדשות) מבלי לחייב את היזמים להקצות שטחים לגני ילדים, בתי ספר, כבישים או תשתיות ציבוריות. הרשויות המקומיות נותרו עם עומס בלתי נסבל וחסמים תכנוניים.
- כישלון בפריפריה – התמריץ הכלכלי שניתן (תוספת קומות קבועה) לא היה מספיק כדי להצדיק את העלויות הגבוהות של חיזוק ובנייה מחדש באזורים בהם שווי הקרקע נמוך. והתוצאה? תוכנית התמ"א יצאה לפועל בעיקר בערים העשירות במרכז.
"חלופת שקד" נוצרה כדי לתת מענה לשני כשלים אלו, תוך שמירה על הרצף של חיזוק המבנים.
חלופת שקד: סמכות מקומית וקיצור בירוקרטיה
חלופת שקד היא תיקון 136 לחוק התכנון והבנייה והיא מבוססת על שני עקרונות על:
- העברת השרביט לרשות המקומית
במקום תוכנית כוללנית שחלה על כל המדינה, החלופה מחייבת כל רשות מקומית שמעוניינת בהתחדשות עירונית לערוך תוכנית עירונית מחליפה (רובעית או כלל עירונית).איפה מתאים לעשות פינוי בינוי? איפה לאפשר בניין בודד? ומהן מגבלות הגובה והצפיפות המותרות?
אלו שאלות שהרשויות המקומיות צריכות לענות עליהן במסגרת מה שמתאים לאותה עיר וכמובן במסגרת החוק.המשמעות: התכנון הופך מותאם אישית לצרכים, לגודל ולמאפיינים הפיזיים של כל עיר.
- קיצור הליכי הרישוי: "תכנית + היתר"
כדי להתגבר על הבירוקרטיה הארוכה, החלופה מאפשרת מסלול מזורז שנקרא "תכנית + היתר". במסלול זה, הוועדה המקומית יכולה לאשר את תוכנית הבנייה המפורטת ואת היתר הבנייה כמעט במקביל. זה צעד קריטי שנועד לחסוך שנים ולזרז משמעותית את המעבר משלב התכנון לשלב הביצוע.
אילו מסלולים יש לחלופת שקד?
"חלופת שקד" מאפשרת שני מסלולים לטיפול במבנים ישנים.
- מסלול הריסה ובנייה מחדש (תמ"א 38/2 לשעבר), שבו הבניין הישן נהרס כליל ובמקומו נבנה חדש, ומקבל את התמריץ הכלכלי הגדול ביותר – עד 400% תוספת זכויות בנייה.
- חיזוק ותוספת בנייה (כמו תמ"א 38/1), שבו רק מחזקים את המבנה הקיים ומוסיפים לו קומות. מסלול זה מקבל תוספת זכויות מופחתת של 200% בלבד, ומשמש בעיקר במקרים בהם הריסה אינה אפשרית מבחינה תכנונית.
כמובן שמהצד הכלכלי והיזמי, הריסה ובנייה מחדש הוא המסלול המועדף כי הוא מכפיל את הכדאיות הפיננסית: הוא מעניק את זכויות הבנייה המקסימליות, מה שמבטיח רווחיות גבוהה, ובמקביל, מאפשר בניית נכס חדש לחלוטין שמפחית סיכונים תפעוליים ומשפטיים עתידיים.
הגדלת זכויות והיטל השבחה
כדי להפוך את הפרויקטים לכלכליים יותר ולתת לרשות המקומית תמריץ, שולבו בחלופה כלים כלכליים חדשים ומשופרים:
מקפצה לזכויות הבנייה
הבסיס לכלכליות הפרויקט הוא זכויות הבנייה (כמה ניתן להוסיף מעבר לדירות והשטח הקיים). בחלופת שקד, במסלול המועדף של הריסה ובנייה מחדש:
- הגדלה משמעותית – היזם רשאי לבנות בניין חדש ששטחו הבנוי הכולל יהיה עד400% משטח הבנייה הקיים של הבניין הישן. כלומר, אם הבניין הישן היה 1,000 מ"ר, אפשר לבנות 4,000 מ"ר.
- תמריץ לפריפריה – באזורים שבהם שווי הקרקע נמוך, ניתן לאשר עד 550% תוספת זכויות. הגדלה קיצונית זו נועדה להבטיח כדאיות כלכלית בסיסית, שבלעדיה לא היו מתקיימים פרויקטים באזורים אלו כלל.
פרמטר | תמ"א 38 | חלופת שקד (תיקון 136) | בסיס החישוב | מספר קומות קבוע (כ-3.5 קומות, בהתאם לגובה המבנה)
| 100% אחוז משטח הבנייה הקיים |
|---|---|---|
תוספת זכויות במרכז | תוספת קומות מוגבלת יחסית | עד 400% משטח הבנייה הקיים |
תוספת זכויות בפריפריה | זהה למרכז, אך לא כדאית כלכלית | עד 550% תוספת (במקרים חריגים) |
גמישות תכנונית | נמוכה – אחידות ארצית
| גבוהה – ישנה גמישות בשיקול הדעת של הרשות המקומית |
מניוד זכויות ועד הסרת מגבלת הגובה
החלופה נותנת גמישות רבה יותר מבחינה תכנונית. קודם כל, מגבלות הגובה הנוקשות שהיו בתמ"א 38 פשוט בוטלו.
בנוסף, אושר ניוד זכויות בנייה, כלומר שאם יש בניין שחייב חיזוק אבל אי אפשר לבנות עליו הרבה (נגיד, כי הוא ליד בית ספר), אפשר להעביר את זכויות הבנייה שלו למגרש אחר בעיר שכן יכול לקלוט אותן. זה פותר הרבה פלונטרים תכנוניים.
מענה לציבור: היטל השבחה והקצאת שטחים
כדי לפתור את בעיית התשתיות, חלופת שקד מחייבת הקצאת שטחים לצרכי ציבור (עד 10% מהשטח הבנוי בפרויקטים במסלול הריסה ובנייה מחדש).
והכי חשוב מבחינת הרשויות: בניגוד לפטור הגורף בתמ"א 38, הרשויות המקומיות יכולות כעת לגבות היטל השבחה (בשיעור של 12.5% עד 25%), או לדרוש שטחים לצרכי ציבור במקומו.
יכולת זו אמנם נותנת תמריץ פיננסי לרשות לאשר פרויקטים, אך היא מהווה גם אתגר שלעיתים עולה ספק בכדאיות הכלכלית הסופית.
לסיכום
חלופת שקד היא רפורמה הכרחית שנועדה לתקן את העיוותים של תמ"א 38. היא נותנת בידי הרשויות המקומיות את הכוח והאחריות לקבוע מדיניות תכנון שתשרת את האינטרסים של התושבים, תוך מתן כלים כלכליים (זכויות מוגדלות והיטל השבחה) למימוש הפרויקטים.
האם מדובר בשינוי שם או מהפך? כנראה מדבור על בעיקר מהפך תפישתי, אך ההצלחה שלו תלויה כעת באופן שבו כל עיר ועיר תבחר ליישם את "חוקי שקד" ותצליח לאזן בין צורכי הציבור (תשתיות ומימון) לבין הכדאיות הכלכלית הנדרשת כדי שהבניינים יתחזקו בפועל.